Die OSZE ging 1994 als dauerhafte Organisation aus der KSZE hervor. Zu ihren wichtigsten Instrumenten gehören bereits seit 1992 zivile Friedenseinsätze. Die russischen Aggressionen gegen die Ukraine seit 2014 und verstärkt seit Februar 2022 haben erhebliche Auswirkungen auf die Arbeit der OSZE, die nach dem Konsensprinzip funktioniert.

Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) ist vermutlich jene multinationale Organisation, die vom russischen Überfall auf die Ukraine am gravierendsten betroffen ist. Der Angriffskrieg bedeutet nicht nur einen eklatanten Bruch aller ihrer Gründungsprinzipien durch einen Schlüsselakteur, sondern auch eine immense Herausforderung für das Bestehen der Organisation als solcher. Die deutsche Außenministerin Annalena Baerbock brachte es im Dezember 2023 während des jährlichen OSZE-Ministertreffens auf den Punkt: Es „geht auch um die Zerstörung der europäischen Friedensordnung, des internationalen Rechts und dieser unserer gemeinsamen Organisation, der OSZE.“[1] Dies betrifft natürlich auch die „Feldeinsätze“, wie die gegenwärtig 13 Vor-Ort-Missionen der OSZE heißen (siehe Grafik).

In der 1975 unterzeichneten Schlussakte von Helsinki hatten sich die unterzeichnenden Staaten der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) zur Wahrung von zehn Prinzipien verpflichtet.[2] Dieser „Dekalog“ enthält u.a. die gegenseitige Achtung der Souveränität (einschließlich der freien Bündniswahl), die Unverletzlichkeit der Grenzen, Gewaltverzicht, friedliche Konfliktbeilegung, Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten und die Wahrung der Menschenrechte. Am Ende des Kalten Krieges bekannten sich die KSZE-Staaten dann 1990 in der Charta von Paris zu einem neuen „Zeitalter der Demokratie, des Friedens und der Einheit“.[3]

Nach Auflösung der Sowjetunion übernahm die Russische Föderation als Rechtsnachfolgerin deren Sitz in der KSZE, die übrigen ehemaligen Sowjetrepubliken traten als Neumitglieder bei. Im Dezember 1994 beschloss der Budapester Gipfel, die Konferenz in eine ständige Organisation umzuwandeln: die OSZE. Die Organisation verfolgt einen umfassenden Sicherheitsbegriff mit drei Dimensionen: eine politisch-militärische, eine Wirtschafts- und Umweltdimension sowie eine Menschliche Dimension, die darauf zielt, Menschen- und Minderheitenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu schützen.

Allerdings verlor die OSZE nach dem Kalten Krieg und der Auflösung des Warschauer Pakts schon bald an Relevanz. Die osteuropäischen Staaten nahmen die in Helsinki verbriefte Freiheit zur Wahl ihrer Bündnisse in Anspruch und strebten in die North Atlantic Treaty Organisation (NATO) und die Europäische Union (EU). Die feste Verankerung im Westen begriffen sie als die beste Sicherheitsgarantie vor revisionistischen Strömungen in Russland. Als Moskau den Anspruch auf eine „Sphäre privilegierter Interessen“ jenseits seiner Grenzen zunehmend offensiv formulierte,[4] bestätigte es diese Befürchtungen seiner Nachbarn.

OSZE-Feldeinsätze: ein operatives Instrument des Konfliktmanagements

Bereits 1992 hob die „Konferenz- und Vertragsorganisation“ KSZE mit den Feldeinsätzen ein operatives Instrument des Konfliktmanagements aus der Taufe. Sie kamen zunächst im gewaltsam zerfallenden Jugoslawien (Kosovo, Sandschak und Vojvodina) und in ethnischen Konflikten der Nachfolgestaaten der Sowjetunion (Georgien, Estland und Lettland) zum Einsatz. Anfang 2023 waren 13 Feldeinsätze der OSZE mandatiert. Der Ende 2022 berufene Sondergesandte für das Support Programme for Ukraine ist ein Sonderfall (s.u.) und wird auf der OSZE-Website nicht als Feldeinsatz gelistet. Weitere 21 KSZE- und OSZE-Einsätze waren bis dahin bereits beendet worden.[5] Teilweise hatten sie ihr Mandat erfolgreich erfüllt, mitunter scheiterten sie an politischen Widerständen.

Die Feldeinsätze sollen den Anspruch, die Sicherheitsordnung in Europa kooperativ und umfassend zu gestalten, durch ein aktives Konfliktmanagement unterstützen. Ihre Mandate müssen im Konsens erteilt und überwiegend jährlich verlängert werden. Sie erfordern also auch die Zustimmung des Einsatzlandes. Nur ein einziges Mal wurde diese Konsensregel umgangen, als die Bundesrepublik Jugoslawien (damals noch bestehend aus Serbien und Montenegro) durch einen „Konsens-minus-1-Beschluss“ 1992 suspendiert wurde.[6]

OSZE-Feldeinsätze sind in der Regel Langzeitmissionen. Sie sollen aktiv zum Konfliktmanagement und zur Stärkung der OSZE-Prinzipien in den Einsatzländern beitragen. Im Wesentlichen erfüllen sie die Aufgabe,

• politische Prozesse der Vertrauensbildung, Konfliktprävention oder Konfliktlösung zu unterstützen,
• alle OSZE-Staaten zeitnah und unparteiisch über den Stand der Dinge zu informieren und sie über regelmäßige Berichte kontinuierlich in die Diskussion einzubinden,
• Projekte zur Begleitung politischer Prozesse durchzuführen, die eine Umsetzung der OSZE-Prinzipien fördern.

Einige OSZE-Feldeinsätze hatten die Aufgabe, Deeskalationsvereinbarungen und Waffenstillstände zu beobachten, so die Kosovo Verification Mission (1998-1999), die Mission in Georgien (1998-2008) und zuletzt die Sonderbeobachtungsmission (Special Monitoring Mission, SMM) in der Ukraine (2014-2022).

Weiterreichende Überlegungen für ein robustes, militärisches OSZE-Peacekeeping befinden sich zwar seit Jahren in der Diskussion, wurden aber nicht konkretisiert. Somit waren alle bisherigen OSZE-Missionen unbewaffnete, zivile Einsätze.

Gegenüber den Friedenseinsätzen anderer internationaler Organisationen liegt der Vorteil von OSZE-Feldeinsätzen in ihrer regionalen Inklusivität und der Möglichkeit, sie eng mit den politischen Instrumenten der OSZE zu verbinden. Das Konsensprinzip verleiht den Einsätzen ein hohes Maß an Legitimität. Gleichzeitig setzt das Vetorecht jedes einzelnen OSZE-Staates den Mandaten deutliche Grenzen, was in der Geschichte der Feldeinsätze immer wieder sichtbar wurde.

Ukraine: Bewährungsprobe für das umfassende Konfliktmanagement der OSZE

Im Jahr 2015 dokumentierte ein OSZE-Bericht zur „Europäischen Sicherheit als gemeinsames Projekt“, wie weit sich ihre Mitglieder zu diesem Zeitpunkt von einem sicherheitspolitischen Konsens entfernt hatten. Der Bericht konnte keine gemeinsame Sichtweise auf die europäische Sicherheitsarchitektur mehr feststellen. Er präsentierte drei abweichende sicherheitspolitische Narrative „des Westens“, „Moskaus“ und der „Staaten dazwischen“ und griff auf die diplomatische Formel we agree to disagree zurück.[7]

Dies hatte auch Auswirkungen auf die Feldeinsätze der OSZE. Besonders deutlich wurde dies, als die OSZE-Mission in Georgien, die den Waffenstillstand an der Verwaltungsgrenze zu Südossetien überwachte, ihre Aktivitäten 2008 – nach dem georgisch-russischen „Fünf-Tage-Krieg“ – aufgrund eines russischen Njet einstellen musste.

Zunehmend war auch der Fokus vieler Feldeinsätze auf die Menschliche Dimension einigen OSZE-Staaten ein Dorn im Auge. Mehrere Einsätze in Südosteuropa, im Südkaukasus und in Zentralasien mussten deshalb abgewickelt oder – mit wesentlich beschränkteren Aufgaben – als Programm- und Projektbüros neu mandatiert werden.

Eine prominentere Rolle konnte das OSZE-Instrumentarium des Konfliktmanagements erst wieder ab 2014 in der Ukraine übernehmen. Die Proteste des „Euro-Maidan“ hatten dort zu einer zunehmend gewaltsam ausgetragenen gesellschaftlichen Auseinandersetzung um die innere Verfasstheit und die außenpolitische Orientierung des Landes geführt, die in der Flucht des Präsidenten Wiktor Janukowisch kulminierte. Der schweizerische OSZE-Vorsitz berief deshalb einen Sondergesandten, der zur Deeskalation beitragen sollte. Wenig später, Ende Februar 2014, besetzten nicht gekennzeichnete russische Soldaten – auch „Grüne Männchen“ genannt – die Krim.

Im März entsandte die OSZE eine Special Monitoring Mission, SMM, die über die Konfliktlage im ganzen Land berichten sollte. Ihrem Mandat stimmte auch Moskau zu – allerdings unter Ausklammerung der Krim, die von Russland zum Zeitpunkt der Entsendung annektiert wurde. Mit 1.000 mandatierten Beobachterinnen und Beobachtern wurde die SMM zu einem der größten OSZE-Feldeinsätze überhaupt.

Kurz darauf eskalierte die Lage in der Ostukraine. Russland unterstützte hier die gewaltsame Errichtung separatistischer „Volksrepubliken“, stimmte aber dennoch einer zweiten, kleineren Beobachtungsmission an zwei russischen Grenzübergängen zur Ukraine, Gukowo und Donezk (Oblast Rostow), zu. Ab Juli 2014 berichtete diese Mission über die dortigen Bewegungen von Personen und Fahrzeugen mit dem Ziel, Aufschluss über die Natur der Grenzübertritte zu erlangen.

Im September 2014 und Februar 2015 schlossen Russland und die Ukraine in einer Trilateralen Kontaktgruppe unter Leitung der OSZE die Minsker Vereinbarungen zur Beendigung der Kämpfe in der Ostukraine. Der SMM fiel nun die zusätzliche Aufgabe zu, die Umsetzung der Waffenstillstandsvereinbarung zu überwachen und Waffenlager zu verifizieren. Die Trilaterale Kontaktgruppe übernahm in den Folgejahren unter dem Vorsitz der OSZE die Aufgabe, die Umsetzung der Minsker Vereinbarungen politisch zu begleiten.

Im Sommer 2021 verweigerte Moskau dann zunächst die Verlängerung der Beobachtungsmission an den Grenzübergangsstellen Gukowo und Donezk. Mit Beginn des Großangriffs auf die Ukraine im Februar 2022 mussten dann die internationalen Angehörigen der SMM und des Projektkoordinators aus der Ukraine evakuiert werden. Im März und im Juni scheiterte die Verlängerung ihrer jeweiligen Mandate am russischen Einspruch.

2022/23 – Die OSZE im Krisenmodus

Das jährliche Ministertreffen, das Anfang Dezember 2022 in Łódź ausgerichtet wurde, stand ganz im Zeichen des Kriegs in der Ukraine. Russland war durch seinen OSZE-Botschafter vertreten, weil der polnische Vorsitz dem russischen Außenminister die geplante Einreise mit Verweis auf die EU-Sanktionen verweigert hatte. Eine gemeinsame Stellungnahme von Russland und Belarus betonte dann „die Wichtigkeit, die OSZE als ein regionales europäisches Forum, das auf Konsens basiert, zu erhalten“. Außerdem unterstrich sie das „fundamentale Prinzip der gleichen und unteilbaren Sicherheit“, nach dem „kein Staat, keine Staatengruppe oder Organisation […] die eigene Sicherheit auf Kosten der Sicherheit anderer Staaten stärken“ dürfe.[8] Dies verdeutlichte, dass Russland dem potentiellen Wert seiner Rolle in der OSZE weiter Bedeutung beimisst.

Als amtierender Vorsitzender umriss Polens Außenminister Zbigniew Rau das grundsätzliche Dilemma, mit dem die OSZE seit dem russischen Überfall auf die Ukraine konfrontiert ist: „Die OSZE ist keine Organisation für Zeiten des Krieges. […] Und leider funktioniert eine konsensbasierte Entscheidungsfindung nur in Friedenszeiten“.[9] Es sei daher alternativlos,

• an den Prinzipien und Verpflichtungen der OSZE festzuhalten,
• die Institutionen zu verteidigen, die auf ihrer Grundlage geschaffen wurden und
• Lösungen zu finden, um die Handlungsfähigkeit der Organisation zu erhalten.[10]

Die überwältigende Mehrheit der teilnehmenden Staaten unterstützte – wenn auch mit unterschiedlichen Nuancen – diese Verteidigung der OSZE-Prinzipien und verurteilte den russischen Angriffskrieg. Dies führte dazu, dass das Ministertreffen ohne eine gemeinsame Schlusserklärung endete, was allerdings vor allem politisch-symbolisch bedeutsam war.

Andere Konsensentscheidungen sind wesentlich kritischer für die Funktionsfähigkeit der OSZE. So war es nicht möglich, eine Entscheidung zum Vorsitz für 2024 zu fällen. Dieser hätte ab Januar 2023 in der Leitungs-„Troika“ vertreten sein sollen, in der die jeweils ehemaligen, aktuellen und zukünftigen Vorsitze die institutionelle Kontinuität im laufenden Geschäft gewährleisten. Dagegen konnten die fälligen Mandate für zehn Feldeinsätze Mitte Dezember 2022 im Konsens verlängert werden, die Mission in Moldau auf russisches Betreiben hin zunächst nur für sechs Monate.

Anfang 2023 übernahm der Außenminister Nordmazedoniens, Bujar Osmani, den Vorsitz. Auch er betonte, die Prinzipien und Verpflichtungen der OSZE verteidigen und Raum für das vielfältige Instrumentarium des Konfliktmanagements schaffen zu wollen.[11] Im Verlauf seines Vorsitzjahres sind zudem die Generalsekretärin und die Leiter der drei OSZE-Sonderinstitutionen, die sich mit Demokratie und Menschenrechten befassen, zu berufen. Auch die Verabschiedung des OSZE-Haushalts für 2023 steht noch aus.

Ausblick: Auf Sicht fahren

Wie es mit der OSZE als kooperativer Sicherheitsorganisation und ihren Feldeinsätzen unter diesen Bedingungen weitergeht, ist mit großen Unsicherheiten behaftet. Ihre Zukunft hängt wesentlich von Dauer und Ausgang des Krieges Russlands gegen die Ukraine ab. Die Mandatierung neuer Feldeinsätze ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht ausgeschlossen, aber eher unwahrscheinlich – und aus Sicht der meisten teilnehmenden Staaten auch nicht wünschenswert, würde man so doch Russland weiterhin ein Mitwirkungsrecht einräumen.

Selbst wenn gegenwärtig die Basis für eine konstruktive Zusammenarbeit mit Russland und Belarus weggebrochen ist bleibt es sinnvoll, die über Jahrzehnte geschaffenen sicherheitspolitischen Arbeits- und Vertrauensbeziehungen zwischen den übrigen OSZE-Staaten zu bewahren und wo immer möglich zu festigen. Da sich mehrere postsowjetische Staaten auch direkt vom russischen Neoimperialismus bedroht fühlen, könnten sich womöglich sogar neue Spielräume der sicherheitspolitischen Kooperation öffnen.

Kurzfristig sind im Einzelfall pragmatische Wege zu suchen, um einen fehlenden Konsens zur Sicherung laufender Aktivitäten zu umgehen. Ein Beispiel ist das Ende 2022 geschaffene Support Programme for Ukraine.[12] Nach der erzwungenen Abwicklung des Projektkoordinators setzt es unter Leitung eines Sondergesandten die Projektarbeit in der Ukraine mit freiwilligen Mitteln einzelner OSZE-Staaten fort. Allerdings betonte der polnische Vorsitz auch, dass es langfristig nicht darum gehen könne, die OSZE in einem Notfallmodus zu betreiben.[13]

Alles spricht deshalb dafür, vorerst auf Sicht zu fahren, diplomatische Chancen zu nutzen und kreative Provisorien zu schaffen, um die OSZE als Kommunikations- und Kooperationsstruktur maximal zu erhalten, gleichzeitig aber die vereinbarten Grundprinzipien der Organisation zu verteidigen. Denn wie ein altes osteuropäisches Sprichwort sagt: Es ist einfacher, aus einem Aquarium eine Fischsuppe zu machen, als aus einer Fischsuppe ein Aquarium.

Andreas Wittkowsky hat zur Nationalstaatsbildung in der Ukraine promoviert. Er arbeitet als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Zentrum für Internationale Friedenseinsätze in Berlin.

[1] Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der OSZE Wien (2022): Erklärung der Außenministerin der Bundesrepublik Deutschland, Annalena Baerbock, beim 29. Ministerrat der OSZE. Łódź, 1. Dezember 2022 [Link].

[2] KSZE (1975): Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa: Schlussakte. [Link].

[3] KSZE (1990): Charta von Paris für ein Neues Europa. [Link].

[4] BBC 2008: New Russian world order: the five principles. [Link].

[5] OSCE (2022): Where We Are. [Link].

[6] OSCE (1992): Serbia and Montenegro suspended as a participating State. [Link].

[7] OSCE (2015): Back to Diplomacy. Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project. [Link].

[8] OSCE (2022): Joint Statement by the Republic of Belarus and the Russian Federation on security crisis and co-operation in the OSCE. [Übers. ins Deutsche AW]. [Link].

[9] OSCE (2022): Address by the OSCE Chairman-in-Office Minister of Foreign Affairs H.E. Zbigniew Rau, Opening Session of the 29^th Meeting of the OSCE Ministerial Council [Übers. ins Deutsche AW]. [Link]; OSCE 2022: Address by the OSCE Chairman-in-Office Minister of Foreign Affairs H.E. Zbigniew Rau, Closing Session of the 29^th Meeting of the OSCE Ministerial Council. [Link].

[10] OSCE (2022): Concluding Press Conference, 29^th Meeting of the OSCE Ministerial Council. [Link].

[11] OSCE (2023): Chairman-in-Office Bujar Osmani presents North Macedonia’s 2023 priorities to OSCE Permanent Council. [Link].

[12] OSCE (2022): New donor-funded Support Programme for Ukraine. [Link].

[13] OSCE (2022): Address by the OSCE Chairman-in-Office Minister of Foreign Affairs H.E. Zbigniew Rau, Opening Session of the 29^th Meeting of the OSCE Ministerial Council. [Übers. ins Deutsche AW]. [Link].