Gerechtigkeit als andauernder Kraftakt
Zentrale Ergebnisse und Handlungsempfehlungen der „Empirischen Studie zur Bestandsaufnahme und Bewertung von Maßnahmen für politisch Verfolgte der SED-Diktatur in Berlin im Zeitraum von 1990 bis 2020“ des Berliner Institut für Sozialforschung GmbH (BIS) - Eine Zwischenbilanz im Jahr 2024
Von Jana Bertels[1]
Die Rehabilitierungspraxis, der Anspruch auf und die Auszahlung von materiellen Leistungen für ehemals politisch Verfolgte der SED-Diktatur muss in Berlin und bundesweit verbessert werden. In diesem Bewusstsein hat der Berliner Beauftragte zur Aufarbeitung der SED-Diktatur (BAB) das unabhängige Berliner Institut für Sozialforschung GmbH (BIS) damit beauftragt, eine „Empirische Studie zur Bestandsaufnahme und Bewertung von Maßnahmen für politisch Verfolgte der SED-Diktatur in Berlin im Zeitraum von 1990 bis 2020[2]“ zu erarbeiten und vorzulegen. Die Studie wurde am 29. August 2022 vorgestellt und ist seitdem auf der Website des BAB abrufbar: https://www.berlin.de/aufarbeitung/veroeffentlichungen/sachstandsbericht/studie-1/artikel.1238919.php.
Bei der Studie (hier fortan als BIS-Studie bezeichnet) handelt es sich um die erste Teilstudie eines breit angelegten Vorhabens zur Evaluierung der Aufarbeitung der SED-Diktatur im Land Berlin, mit dem der BAB vom Berliner Senat beauftragt wurde.
Im vorliegenden Artikel werden aus Sicht des BAB als Auftraggeber die wichtigsten Ergebnisse der BIS-Studie sowie die zentralen daraus resultierenden Handlungsempfehlungen für Politik und Verwaltung in Berlin und im Bund im Bereich der Rehabilitierung und mit Blick auf materielle Leistungen für ehemals politisch Verfolgte der SED-Diktatur betrachtet. Auch wirft der Artikel einen Blick darauf, was sich seit der Veröffentlichung der Studie in 2022 bereits getan hat und was nicht. Die Studie des BIS hat den Anspruch, den Rehabilitierungsprozess im Land Berlin möglichst vollständig abzubilden und zu bewerten, indem sie unterschiedliche Verfolgtengruppen in den Blick nimmt, Einblicke in die Prozessabläufe gibt und danach fragt, ob mit den Maßnahmen auch diejenigen Personen erreicht werden, die dringend Unterstützung benötigen. Auch wird betrachtet, wie konkrete Verbesserungen für ehemals politisch Verfolgte der SED-Diktatur in Berlin erreicht werden können.[3] Die Studie des BIS stützt sich dabei auf eine breite Datengrundlage. Es wurden insgesamt 21 Interviews mit ehemals politisch Verfolgten der SED-Diktatur und deren Kindern sowie 20 Interviews mit Expertinnen und Experten staatlicher Stellen in Bund und Land, Berliner Beratungsstellen und Aufarbeitungsinitiativen geführt. Interviewt wurden unter anderem Richterinnen und Richter, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Stasi-Unterlagen-Archivs und der Berliner Rehabilitierungsbehörde. Darüber hinaus wurden Kennzahlen zu Rehabilitierungen und zur Auszahlung von materiellen Leistungen erhoben. Zusätzlich hat das BIS im Sommer 2021 eine Online-Befragung bei ehemals politisch Verfolgten der SED-Diktatur und deren Kindern gestartet, an der insgesamt 458 Personen teilnahmen.[4]
Zentrales Ergebnis: Der Bedarf an Rehabilitierung, Leistungen und Beratung besteht langfristig
Eine zentrale Erkenntnis der BIS-Studie besteht aus Sicht des BAB darin, dass der Bedarf an Rehabilitierung, materiellen Leistungen und Beratung auch langfristig bestehen bleiben wird und die Angebote entsprechend gesichert werden müssen. Zwar verfügt Berlin über ein historisch gewachsenes, deutschlandweit einzigartiges Beratungsangebot für politisch Verfolgte der SED-Diktatur, aber wie die Ergebnisse der Online-Befragung der BIS-Studie zeigen, sind einem Viertel der Befragten die Beratungsangebote gänzlich unbekannt[5]. Dies stellt ein enormes Problem da, denn nicht selten hängt der Erfolg der Rehabilitierung oder die Geltendmachung eines Anspruchs auf eine Entschädigung davon ab, ob sich Betroffene haben zuvor beraten lassen. Das vielfältige Beratungsangebot in Berlin, dass auch in vielen Fällen durch den BAB direkt gefördert wird, muss bekannter gemacht werden[6].
Auch liefert die BIS-Studie die erschreckende Erkenntnis, dass viele ehemals politisch Verfolgte der SED-Diktatur von Altersarmut bedroht sind. Laut der vom BIS durchgeführten Online-Befragung haben Betroffene, die einen Rehabilitierungsantrag in Berlin gestellt haben, ein deutlich geringeres Einkommen als der Bevölkerungsdurchschnitt. Für zwei Drittel der Befragten sind die Ausgleichs-, Entschädigungs- und Unterstützungsleistungen finanziell notwendig, um den Lebensunterhalt bestreiten zu können[7].
Rehabilitierung: Notwendige Verbesserungen der Gesetzesgrundlage und der Rehabilitierungspraxis in Berlin
In Ihrer Untersuchung verweist das BIS darauf, dass sowohl die befragten Expertinnen und Experten als auch die Verfolgten der SED-Diktatur Verbesserungspotenziale beim Zugang zur Rehabilitierung, im Zusammenhang mit der Antragstellung auf Rehabilitierung und bei den Rehabilitierungsverfahren im Land Berlin sehen.
Die Autorinnen und Autoren der Studie belegen, dass einige Gruppen von Betroffenen, die rechtstaatswidrigem Unrecht in der DDR ausgesetzt waren, bis heute keinen generellen Anspruch auf Rehabilitierung haben wie beispielsweise Doping-Opfer[8]. Im Zusammenhang mit der Antragsstellung empfiehlt das BIS eine Verankerung eines generellen Zweitantragsrecht bei strafrechtlichen Rehabilitierungen, also der Möglichkeit erneut einen Antrag stellen zu können, auch dann, wenn in der Vergangenheit bereits ein Antrag abgelehnt wurde, nach geänderter Gesetzeslage aber eine Rehabilitierung erfolgreich sein würde. Hintergrund ist, dass auch dann, wenn sich die Anspruchsgrundlage ändert, ehemals politisch Verfolgten, deren Antrag einmal gelehnt wurde, eine erneute Antragsstellung verwehrt bleiben kann, obwohl sie nach heute geltender Gesetzesregelung rehabilitiert werden würden (bspw. Heimkinder).[9] So lehnen die Rehabilitierungskammern der Thüringer Landgerichte, die erneut gestellten Anträge ab, während sie in anderen Bundesländern mit Verweis auf § 1 Abs. 6, S. 2 StrRehaG gewährt werden. Dies führt zu einer Ungleichbehandlung.[10]
Mit Blick auf die Rehabilitierungspraxis zeigt die BIS-Studie, dass die Antragsformulare teilweise schwer verständlich sind und die Beweiserbringung sehr umständlich ist. Die Aktenrecherche zu Rehabilitierungszwecken ist für die Betroffenen in manchen Archiven mit Bearbeitungsgebühren verbunden, etwa wenn Haftakten angefordert werden müssen. Daher wird die grundsätzliche Abschaffung der Gebühren für die Akteneinsicht für Rehabilitierungszwecke empfohlen[11].
Das BIS kommt zu dem Ergebnis, dass die Verfahren bei Rehabilitierungen mit sechs bis 18 Monaten zu lange dauern und die Antragstellerinnen und Antragsteller nicht ausreichend über den Bearbeitungsstand informiert werden. Zudem werden Rehabilitierungsverfahren und die Bearbeitung von Anträgen auf materielle Leistungen immer komplexer und der Aufwand für die zuständigen staatlichen Stellen wird dadurch immer größer. Auch muss die Vernetzung und Koordinierung zwischen den unterschiedlichen staatlichen Stellen verbessert werden.[12]
In diesem Zusammenhang fordert die BIS-Studie die Personalkapazitäten zur Antragsbearbeitung im Berliner Landesamt für Gesundheit und Soziales (LAGeSo) und bei den Berliner Gerichten aufzustocken und den Austausch etwa zwischen der Berliner Rehabilitierungsbehörde und dem Stasi-Unterlagen-Archiv im Bundesarchiv zu verbessern. Laut BIS sollten Bescheide künftig allgemein verständlicher formuliert werden und es wird eine Optimierung der Verwaltungsverfahren durch Feedback angeregt. Dabei soll geprüft werden, ob ein standardisierter Feedbackbogen an Antragstellerinnen und Antragsteller versendet werden kann. Darüber hinaus fordert die BIS-Studie eine Verbesserung des Informationsmanagements im Antrags- und Bewilligungsprozess gegenüber Antragsstellerinnen und Antragsstellern, bei dem insbesondere Verzögerungen pro aktiv mitgeteilt werden. Sinnvoll in diesem Zusammenhang wäre laut des BIS ein online abrufbarer Antragsstatus. Zudem wird angeregt das Informationsangebot für die Antragstellung auf den Webseiten der zuständigen Behörden zu vereinheitlichen und sicherzustellen, dass die Informationen leicht verständlich und barrierefrei sind. Auch soll die Möglichkeit geprüft werden Erklärvideos für die Antragstellung zu entwickeln[13].
Zwischenbilanz im Bereich Rehabilitierung
Einige der Handlungsempfehlungen aus der vom BAB beauftragten Studie haben Eingang in den am 14. August 2024 vom Bundesministerium der Justiz vorgelegten Gesetzesentwurf eines „Sechsten Gesetzes zur Verbesserung rehabilitierungsrechtlicher Vorschriften für Opfer der politischen Verfolgung in der ehemaligen DDR“[14] gefunden. Nicht berücksichtigt im Gesetzesentwurf wurden hingegen die Forderung der Nennung der Gruppe der Doping-Opfer als Anspruchsberechtige im Verwaltungsrechtlichen Rehabilitierungsgesetz (VwRehaG). Die Aufnahme der Doping-Opfer als Anspruchsberichtigte wurde nach Bekanntwerden des Referentenentwurfs abermals von der SED-Opferbeauftragten beim Deutschen Bundestag gefordert[15]. Somit existiert seit dem Auslaufen des Zweiten Doping-Opfer-Hilfegesetzes (2. DOHG) keine geeignete gesetzliche Grundlage mehr, die Opfer von Zwangsdoping finanziell zu unterstützen.[16]
Im Zusammenhang mit der Vermittlung der Handlungsempfehlungen der BIS-Studie an die zuständigen staatlichen Stellen wurden seitens des BAB bereits Gespräche mit Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Berliner Rehabilitierungsbehörde im LAGeSo und des Stasi-Unterlagen-Archivs geführt und eine Netzwerkveranstaltung organisiert. Auch startete das Stasi-Unterlagen-Archiv im Bundesarchiv eine Initiative für einen Fachaustausch mit den Rehabilitierungsbehörden der Länder zur Verbesserung der Arbeitsprozesse. Der BAB hat die Berliner Rehabilitierungsbehörde bei der Forderung eines Stellenaufwuchses erfolgreich unterstützen können, sodass dort die angespannte Personalsituation etwas verbessert werden konnte. Die Rehabilitierungsbehörde wurde mit Blick auf Feedback und das Informationsmanagement sensibilisiert und im Kontext der Erarbeitung des neuen Internetauftritts des LAGeSo wird die Verbesserung der Informationen und die Nutzung von Erklärvideos geprüft. Der Austausch des Stasi-Unterlagen-Archivs mit der Berliner Rehabilitierungsbehörde hat unserer Kenntnis nach dazu geführt, dass sich durch konkretere Suchanfragen seitens der Rehabilitierungsbehörde die Aktenrecherche beim Stasi-Unterlagen-Archiv und damit die Bewilligungsdauer von Rehabilitierungen und entsprechenden Leistungen insgesamt verkürzt haben.
Notwendige Verbesserungen bei materiellen Leistungen für politisch Verfolgte
Aufgrund der prekären finanziellen und gesundheitlichen Situation, in der sich viele ehemals politisch Verfolgte der SED-Diktatur in Berlin befinden, fordert die BIS-Studie eine zeitnahe Anpassung der SED-Unrechtsbereinigungsgesetze zur Schließung bestehender „Gerechtigkeitslücken“ unter anderem im Zusammenhang mit der Anerkennung gesundheitlicher Folgeschäden und der Dynamisierung der besonderen Zuwendung für Haftopfer, der sogenannten „Opferrente“ nach § 17 a Strafrechtliches Rehabilitierungsgesetz (StrRehaG) und der Ausgleichsleitungen nach § 8 Berufliches Rehabilitierungsgesetz (BerRehaG)[17].
Im Zusammenhang mit Verfahren zur Anerkennung verfolgungsbedingter Gesundheitsschäden konstatiert das BIS, dass viele Betroffene vor der Schwierigkeit stehen, den kausalen Zusammenhang zwischen dem schädigenden Ereignis und dem bestehenden Gesundheitsschaden nachzuweisen. Die Verfahren sind langwierig und sehr belastend für die Betroffenen. Durch ihre schwierige gesundheitliche und oftmals auch finanzielle Situation besteht hier dringender Handlungsbedarf. Entsprechend unterstreicht die Studie die Forderung einer Beweislastumkehr durch die Einführung einer kriterienbasierten Vermutungsregelung zur Bewertung verfolgungsbedingter Gesundheitsschäden[18]. Mit Blick auf die besondere Zuwendung (sog. Opferrente) nach § 17a StrRehaG und die Ausgleichsleitungen nach § 8 BerRehaG belegt die Studie ein Unverständnis bei Betroffenen und Expertinnen und Experten darüber, dass diese abhängig vom Einkommen ausgezahlt werden und entsprechend eine Bedürftigkeitsprüfung erforderlich ist. Die Interviews mit Verfolgten der SED-Diktatur und die Online-Befragung haben ergeben, dass viele Verfolgte der SED-Diktatur es als mangelnde Würdigung ihres Schicksals empfinden, dass die Gewährung von Ausgleichsleistungen nach § 8 BerRehaG auch vom Einkommen ihrer Partnerinnen bzw. Partner abhängt[19]. Um besondere soziale Härten durch die steigende Inflation und den Anstieg der Lebenshaltungskosten abzuwenden, werden zunächst eine deutliche Erhöhung und dann die fortlaufende Dynamisierung der sogenannten Opferrente nach § 17a StrRehaG als notwendig erachtet. Gleiches gilt für die Anpassung und Dynamisierung der sozialen Ausgleichsleistungen nach § 8 BerRehaG[20]. Für die niedrigschwellige Unterstützung für Rehabilitierte, die sich in einer besonderen wirtschaftlichen Notlage befinden hat das Land Berlin im Jahr 2020 einen Härtefallfonds beim BAB eingerichtet, [JBB1] der eine einmalige finanzielle Unterstützung ermöglicht. Die BIS-Studie empfiehlt den Berliner Härtefallfonds zu verstetigen und den im Koalitionsvertrag der Bundesregierung angekündigten bundesweiten Härtefallfonds für ehemals politisch Verfolgte schnellstmöglich auf den Weg zu bringen.[21]
Zwischenbilanz bei materiellen Leistungen:
Der Koalitionsvertrag verspricht viel – der Gesetzesentwurf liefert zu wenig
Im 2021 geschlossenen Koalitionsvertrag der Regierungsparteien auf Bundesebene heißt es mit Blick auf die Verbesserung von Maßnahmen für ehemals politisch Verfolgte der SED-Diktatur: „Im Einvernehmen mit den Ländern erleichtern wir die Beantragung und Bewilligung von Hilfen und Leistungen für Opfer der SED-Diktatur, insbesondere für gesundheitliche Folgeschäden, passen wir die Definition der Opfergruppen an die Forschung an und dynamisieren die SED-Opferrente. Wir richten ergänzend einen bundesweiten Härtefallfonds für die Opfer ein und entwickeln hierfür die Stiftung für ehemalige politische Häftlinge weiter“. [22]
Der nun vorliegende Gesetzesentwurf der Bundesregierung sieht entgegen dieser Ankündigung keine Maßnahmen zur Erleichterung der Anerkennung von verfolgungsbedingten Gesundheitsschäden vor.[23] Sollte diese Schwachstelle bei der Reform der SED-Unrechtsbereinigungssetze nicht seitens des Bundestags behoben werden, wird die Anerkennung von verfolgungsbedingten Gesundheitsschäden über Jahre hinweg für die Betroffenen ein extrem belastender Spießroutenlauf bleiben. Bereits nach Veröffentlichung des Referentenentwurfs hat die SED-Opferbeauftragte beim Deutschen Bundestag auf die Notwendigkeit einer Sonderregelung für die von gesundheitlichen Folgeschäden betroffenen SED-Opfer außerhalb des SGB XIV verwiesen, wie es beispielsweise im Soldatenrecht der Fall ist[24]. Zu begrüßen ist hingegen, dass der Entwurf der Bundesregierung eine Dynamisierung in Form einer Kopplung an die Rentenerhöhungen bei der sog. Opferrente nach §17 a StrRehaG und bei den Ausgleichsleistungen nach §8 BerRehaG vorsieht. Allerdings stagniert der Auszahlungsbetrag seit der Novellierung 2019 und sollte aufgrund der gestiegenen Lebenshaltungskosten einmalig angehoben werden ehe die Dynamisierung in 2025 einsetzt.
Auch zwei Jahre nach der Veröffentlichung der BIS-Studie gibt es in Berlin zum Teil unzumutbare Wartezeiten bei der Bearbeitung der Anträge auf die sogenannte Opferrente nach §17 a StrRehaG durch das Berliner Versorgungsamt aufgrund der Dauer der vorzunehmenden Bedürftigkeitsprüfungen etwa bei Selbstständigen oder Personen, mit unregelmäßigem Einkommen. Eine Abschaffung der Bedürftigkeitsprüfung würde den Zugang zu finanziell notwendigen Leistungen erleichtern und den Bürokratieabbau befördern. Bei der Anspruchsgrundlage für die Ausgleichsleistungen nach § 8 BerRehaG sollte über eine Verkürzung der Anspruchszeiten nachgedacht werden, da insbesondere Frauen bspw. durch Schwangerschaften und Kindererziehungszeiten oftmals Unterbrechungen in der Erwerbsbiographie haben und damit von dringend benötigten Leistungen ausgeschlossen sein könnten. Die Umwandlung der Stiftung für ehemalige politische Häftlinge in die Stiftung für politisch Verfolgte und die Einrichtung eines bundesweiten Härtefallfonds ist zu begrüßen, da so auch ein Zugang für Betroffene in allen Bundesländern (insbesondere in den westlichen Bundesländer) ermöglicht wird. Gleichzeitig sollten bereits bestehende Härtefallfonds in den ostdeutschen Bundesländern und in Berlin verstetigt werden.
Während in 2024 einige der Forderungen der BIS-Studie bereits umgesetzt wurden, oder sich in Umsetzung befinden, wird durch den vorliegenden Gesetzesentwurf der Bundesregierung deutlich, dass insbesondere die Anerkennung von gesundheitlichen Folgeschäden und die unbürokratische Auszahlung von materiellen Leistungen für viele ehemals politisch Verfolgte der SED-Diktatur auch weiterhin ein ungelöstes Problem bleiben könnte.
[1] Verwaltungswissenschaftlerin (M.A.), seit 2019 Referentin beim Berliner Beauftragten zur Aufarbeitung der SED-Diktatur (BAB) für die Beratung öffentlicher Stellen und den Sachstandsbericht zur Aufarbeitung der SED-Diktatur im Land Berlin
[2] Schulze, E., Gabriel, J., Bader, F., Balzer, H., Vogl, D. (2022): Empirische Studie zur Bestandsaufnahme und Bewertung von Maßnahmen für politisch Verfolgte der SED-Diktatur in Berlin im Zeitraum von 1990 bis 2020. Sachstandsbericht zur Aufarbeitung der SED-Diktatur im Land Berlin – Teil I. Hrsg. Berliner Beauftragter zur Aufarbeitung der SED-Diktatur (BAB). Berlin.
[3] Vgl. ebd. (2022), S. 26 -27.
[4] Vgl. ebd. (2022), S. 30 ff.
[5] Vgl. ebd. (2022), S. 41.
[6] Vgl. ebd. (2022), S. 75.
[7] Vgl. ebd. (2022), S. 129.
[8] Vgl. ebd. (2022), S. 138.
[9] Vgl. ebd. (2022), S. 126, S. 130.
[10] Vgl. Stellungnahme der Konferenz der Landesbeauftragten für die Aufarbeitung der SED-Diktatur und der Folgen der kommunistischen Diktatur (2024), S. 5.
[11] Vgl. Schulze et al. (2022), S. 160 - 161.
[12] Vgl. ebd. (2022), S.124ff.
[13] Vgl. ebd. (2022), S. 161 - 162.
[14] Vgl. Bundesministerium der Justiz „Gesetzentwurf der Bundesregierung: Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Verbesserung rehabilitierungsrechtlicher Vorschriften für Opfer der politischen Verfolgung in der ehemaligen DDR“, 14.08.2024, https://www.bmj.de/SharedDocs/Gesetzgebungsverfahren/DE/2024_SED_Opferentschaedigung.html?nn=110490, abgerufen am 02.09.2024.
[15] Vgl. Deutscher Bundestag: Drucksache 20/2220, 16.06.2022, S. 17-18, https://dip.bundestag.de/vorgang/jahresbericht-2022-die-unterst%C3%BCtzung-der-opfer-der-sed-diktatur-unsere/288693?f.deskriptor=Doping&rows=25&pos=8&ctx=a, abgerufen am 02.09.2024.
[16] Vgl. Die SED-Opferbeauftragte: Stellungnahme zum Referentenentwurf zum Sechsten Gesetz zur Verbesserung rehabilitierungsrechtlicher Vorschriften für Opfer der politischen Verfolgung in der ehemaligen DDR, 10.06.2024
[17] Vgl. Schulze et al. (2022), S. 163.
[18] Vgl. ebd. (2022), S.130.
[19] Vgl. ebd. (2022), S.129 ff.
[20] Vgl. Der Berliner Beauftragte zur Aufarbeitung der SED-Diktatur: Zwischenbericht zum Sachstandsbericht zur Aufarbeitung der SED-Diktatur im Land Berlin, 29.8.2022, S. 7, https://www.berlin.de/aufarbeitung/veroeffentlichungen/aufarbeitung-der-sed-diktatur/studie-1/, angerufen am 06.09.2024
[21] Vgl. Schulze et al. (2022), S. 163.
[22] Die Bundesregierung (2021), Koalitionsvertrag 2021 – 2025 zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD), Bündnis 90 / Die Grünen und den Freien Demokraten (FDP), Mehr Fortschritt wagen, Bündnis für Freiheit, Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit, S. 88, https://www.spd.de/koalitionsvertrag2021/, abgerufen am 03.09.2023.
[23] Vgl. Bundesministerium der Justiz: „Gesetzentwurf der Bundesregierung: Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Verbesserung rehabilitierungsrechtlicher Vorschriften für Opfer der politischen Verfolgung in der ehemaligen DDR“, 14.08.2024, https://www.bmj.de/SharedDocs/Gesetzgebungsverfahren/DE/2024_SED_Opferentschaedigung.html?nn=110490, abgerufen am 02.09.2024.
[24] Vgl. SED-Opferbeauftragte: Stellungnahme zum Referentenentwurf zum Sechsten Gesetz zur Verbesserung rehabilitierungsrechtlicher Vorschriften für Opfer der politischen Verfolgung in der ehemaligen DDR, 10.06.2024, S. 9.